Un derecho social puede estar reconocido por una ley, contar con presupuesto y seguir fuera del alcance de parte de las personas a las que pretende proteger. El procedimiento también reparte quién puede ejercerlo. Exigir tiempo, estabilidad, documentación, competencia digital y capacidad para sostener una relación administrativa prolongada favorece, en la práctica, a quienes ya disponen de esos recursos.
No hace falta intención de excluir. Tampoco toda dificultad burocrática constituye exclusión, ni todo non-take-up —la falta de solicitud por hogares potencialmente elegibles— se explica por los trámites. La pregunta es cuándo los costes del procedimiento se distribuyen de forma desigual y previsible, y qué hace la institución cuando conoce esa desigualdad.
El coste de solicitar
La investigación sobre carga administrativa distingue tres costes en la relación entre ciudadanía y Estado: aprender que una prestación existe y comprender sus requisitos; cumplir formularios, plazos y acreditaciones; y soportar incertidumbre, estigma o pérdida de autonomía. Es una clasificación útil, aunque sus elementos se superponen y rara vez se miden desde la experiencia de quienes tramitan.
En España, Francisco Ferraioli analizó 10.306 respuestas de una encuesta del CIS de noviembre de 2023. La edad elevada, la renta baja y el menor nivel educativo se asociaban con mayores costes de aprendizaje, cumplimiento y desgaste psicológico en la administración digital. El estudio se refiere a servicios públicos en general, no solo a prestaciones sociales, pero muestra que el mismo procedimiento no exige el mismo esfuerzo a todas las personas.
Las actuaciones del Defensor del Pueblo sobre el Ingreso Mínimo Vital han documentado dificultades con la cita previa, falta de atención telefónica, exigencia de certificado digital, comunicaciones difíciles de comprender y demoras prolongadas. Son casos individuales, no una estimación de frecuencia. Su valor está en mostrar cómo varias barreras menores pueden acumularse dentro de un mismo expediente.
La reiteración documental pertenece al mismo problema. Una persona vuelve a acreditar una condición ya reconocida, como ocurre todavía en determinados accesos vinculados a la discapacidad. Las obligaciones de lectura fácil y de apoyo para relacionarse con las administraciones pretenden corregir parte de esa desigualdad, como expliqué en «Accesibilidad cognitiva: qué cambia en España desde el 2 de enero de 2027». La Tarjeta Europea de Discapacidad parte de una pregunta parecida: por qué una persona debe demostrar repetidamente una situación que una autoridad pública ya ha reconocido.
Nada de esto prueba que los procedimientos se diseñen para excluir. Sí muestra que sus costes recaen de manera desigual. Cuando ese reparto es previsible y la institución no lo mide ni lo corrige, el trámite deja de ser neutral y opera como criterio de selección. Un derecho puede fallar aunque cada requisito, considerado por separado, tenga cobertura legal. La misma distancia entre norma y efecto aparece al analizar qué miden las cifras de desahucios y ocupación.
Tener derecho no basta para cobrar
La AIReF estimó que el 55 % de los hogares potencialmente beneficiarios del Ingreso Mínimo Vital no lo había solicitado en 2024; en 2025 la tasa bajó al 52 %. Para esos dos años calculó, respectivamente, 939.303 y 1.031.442 hogares potenciales, frente a 392.444 y 455.401 hogares perceptores en diciembre. En 2025, el tiempo de tramitación se situó en 99 días, 104 menos que en la medición anterior.
La cifra de perceptores y la estimación de non-take-up proceden de mediciones distintas y están redondeadas. No permiten deducir por diferencia cuántos hogares solicitaron la prestación, fueron denegados o seguían esperando una resolución. La evolución completa del IMV está desarrollada en «Ingreso Mínimo Vital: cuando tener derecho potencial no basta para cobrarlo». Aquí importa otra cuestión: cuánto del acceso depende del diseño del procedimiento.
El non-take-up no tiene una causa única. La primera evaluación de la AIReF observó una menor probabilidad de solicitud entre hogares con otras rentas, especialmente laborales. La tercera señaló que cinco puntos correspondían a hogares que ya recibían rentas mínimas autonómicas y destacó la importancia de una información comprensible. Una cuantía limitada, la incertidumbre sobre el resultado, el solapamiento con otras ayudas y los costes del trámite pueden actuar a la vez.
Las rentas mínimas autonómicas presentan un rango aún más amplio. Diego Muñoz-Higueras, Amadeo Fuenmayor y Rafael Granell estimaron, con datos de 2019, tasas de non-take-up de entre el 55,64 % y el 94,52 %, según el programa. Los autores desaconsejan comparar los territorios como si atendieran a una misma población y no identifican los determinantes de esas diferencias. Los resultados sí constatan que coexistían prestaciones con requisitos, cuantías y procedimientos muy distintos.
El proyecto Acceso Vital permite aislar mejor una parte del problema. En un ensayo con 400 nodos censales, una campaña presencial de información y acompañamiento elevó un 19,5 % las solicitudes de IMV al cabo de trece semanas, sin aumentar la proporción de solicitudes inadmitidas. La campaña desarrollada únicamente en redes sociales no produjo cambios significativos. La diferencia sugiere que el desconocimiento no explica por sí solo la falta de solicitud: informar y acompañar no son equivalentes.
Qué hace la Administración con los datos
La digitalización puede reducir desplazamientos, ampliar horarios y precargar información. También puede excluir a quien carece de acceso, competencias, documentación o una alternativa presencial. Eurofound ha señalado otra asimetría: las administraciones utilizan los datos de forma más proactiva para recuperar pagos indebidos que para identificar a personas elegibles que no solicitan una prestación.
Desde noviembre de 2024 existe en España una pasarela para que determinadas personas que agotan el subsidio por desempleo accedan al IMV sin presentar una nueva solicitud ni volver a aportar la documentación, siempre que den su consentimiento. No es una concesión automática general, pero desplaza parte de la carga desde la persona hacia la Administración.
Los datos pueden servir para detectar derechos no ejercidos o para perseguir incumplimientos. La elección entre ambos usos no es neutral. Tampoco basta con sustituir toda relación personal por una decisión automatizada: quien no figura correctamente en los registros puede quedar aún más lejos. La alternativa pasa por combinar comprobaciones de oficio, datos precargados, canales accesibles y acompañamiento humano.
La gestión del IMV ha mejorado en tiempos y cobertura, pero mantiene un problema estructural de acceso. No es una gestión uniformemente mala: administra expedientes mejor de lo que garantiza que la población elegible entre en el procedimiento. Esa diferencia impide medir su eficacia solo por el número de resoluciones o por la reducción del tiempo medio.
Cuando la pobreza se convierte en un juicio
La carga administrativa describe costes. La exclusión administrativa aparece cuando un requisito o un canal impide iniciar o completar el procedimiento. La aporofobia institucional exige algo más: que la pobreza o las circunstancias asociadas intervengan desfavorablemente al reconocer una necesidad, interpretar una conducta o mantener una respuesta.
La evidencia empírica española disponible es sectorial. Eva María Picado Valverde, Amaia Yurrebaso Macho, Esther García-Valverde y Raquel Guzmán Ordaz analizaron mediante un cuestionario las respuestas de 297 profesionales de recursos para mujeres sin hogar. Identifican paternalismo y desprecio como formas de aporofobia institucional y encuentran diferencias según las características atribuidas a las usuarias, el perfil profesional y el tipo de recurso. Los modelos flexibles y orientados a derechos, como Housing First, se asociaron con prácticas más inclusivas.
El estudio no recoge las experiencias de las usuarias, no establece causalidad y no permite explicar mediante la aporofobia el non-take-up del IMV, la cita previa o la brecha digital. Sí ayuda a precisar el punto en el que una barrera material se convierte en un juicio. No acudir a una cita puede obedecer a falta de transporte, inestabilidad residencial, violencia o responsabilidades de cuidado. Interpretarlo automáticamente como desinterés o falta de colaboración transforma una dificultad asociada a la pobreza en una razón para reducir la respuesta.
Del reconocimiento formal al acceso efectivo
La Recomendación del Consejo de la Unión Europea de 30 de enero de 2023 sobre ingresos mínimos adecuados propone reducir la carga administrativa, simplificar solicitudes, ofrecer información gratuita y accesible, combatir la estigmatización, llegar a quienes carecen de recursos y evaluar periódicamente el non-take-up. También plantea apoyo individualizado y un punto de contacto único. Es una recomendación y, conforme al artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, no es vinculante.
El artículo 30 de la Carta Social Europea revisada tiene otra naturaleza. Obliga a los Estados que lo han aceptado a adoptar, dentro de un enfoque global y coordinado, medidas para promover el acceso efectivo al empleo, la vivienda, la formación, la educación, la cultura y la asistencia social y médica de quienes viven o pueden llegar a vivir en pobreza o exclusión. España ratificó íntegramente la Carta revisada en 2021 y esta entró en vigor para España el 1 de julio de ese año. El artículo no crea por sí solo una prestación uniforme ni determina un procedimiento concreto, pero sitúa el acceso efectivo dentro de las obligaciones asumidas por el Estado.
La reclamación colectiva 241/2024, presentada por ATD Cuarto Mundo contra España, cuestiona distintos elementos legales y de aplicación del IMV. El Comité Europeo de Derechos Sociales la declaró parcialmente admisible el 15 de mayo de 2025 y, a 26 de octubre de 2026, seguía registrada como pendiente. Las objeciones formuladas por la organización reclamante no son todavía conclusiones del Comité. La STC 32/2024 resolvió un conflicto sobre la participación foral en la gestión del IMV y no estableció un derecho general a acceder a una prestación sin barreras administrativas.
La protección formal depende, además, de tareas de orientación, traducción, documentación, acompañamiento y coordinación. Cuando la institución no las presta, recaen sobre la persona, su entorno, profesionales locales y entidades sociales. Acceso Vital muestra que el acompañamiento puede cambiar la probabilidad de solicitar una prestación. No he localizado estimaciones de cuánto trabajo absorben esos apoyos ni de cuánto costaría integrar las conexiones que el sistema deja fuera.
Esta última lectura es una hipótesis, no un hallazgo de las fuentes: una política puede figurar como ejecutada porque el trabajo que la vuelve accesible no aparece en sus indicadores. Ese desplazamiento conecta con «El trabajo que sostiene la cultura y no consta en ningún dato». Hay tareas que sostienen el funcionamiento de un sistema y que, sin embargo, no siempre se integran, remuneran o miden.
Qué habría que medir
Medir expedientes resueltos y tiempos medios no basta para conocer el acceso efectivo. Propongo cinco dimensiones:
- Cobertura. Non-take-up estimado y evolución, con desgloses compatibles con la protección de datos por edad, renta, composición del hogar, discapacidad, nacionalidad y territorio.
- Abandono y documentación. Solicitudes archivadas, desistidas o denegadas por documentación no aportada o no subsanada, separadas de las denegaciones por incumplimiento material.
- Tiempo. Mediana y percentiles de resolución, requerimientos sucesivos y procedimientos terminados por silencio.
- Canal y acompañamiento. Vías presenciales, telefónicas y digitales realmente disponibles; datos precargados; solicitudes presentadas con y sin acompañamiento, y diferencias en sus resultados.
- Revisión y territorio. Reintegros, errores atribuibles a información tardía o a la Administración, y diferencias de tiempo y resultado entre territorios para perfiles comparables.
La recomendación europea pide evaluar el non-take-up, pero no fija estos indicadores. La propuesta desplaza la pregunta desde cuántos expedientes tramita la Administración hacia quién consigue entrar, permanecer y obtener una respuesta comprensible.
Si una administración puede calcular cuánto pagó de más, ¿qué sabría de quienes no llegan a ejercer un derecho si midiera también esa ausencia?
Sobre la conversación abierta
Si trabajas en servicios sociales, gestión de prestaciones, entidades de acompañamiento o evaluación pública, o has tramitado una prestación y quieres precisar algún dato, puedes escribirme. Este artículo distingue entre hallazgos, interpretaciones y propuestas y no sustituye el asesoramiento aplicable a un caso concreto.
Fuentes
- AIReF, 1.ª Opinión sobre el Ingreso Mínimo Vital (2022).
- AIReF, 3.ª Opinión sobre el Ingreso Mínimo Vital. Resumen ejecutivo (2024).
- AIReF, 4.ª Opinión sobre el Ingreso Mínimo Vital (2025).
- AIReF, 5.ª Opinión sobre el Ingreso Mínimo Vital. Resumen ejecutivo (2026).
- Baekgaard, Martin y Tankink, Thomas, «Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti», Perspectives on Public Management and Governance, 5(1), 2022.
- Consejo de Europa, Carta Social Europea revisada e Instrumento de Ratificación de España.
- Consejo de Europa, reclamación colectiva 241/2024, ATD Cuarto Mundo contra España.
- Consejo de la Unión Europea, Recomendación de 30 de enero de 2023 sobre una renta mínima adecuada que garantice la inclusión activa.
- Defensor del Pueblo, Informe anual 2023 y resoluciones sobre la revisión anual y la demora en una resolución del IMV.
- Eurofound, Social protection 2.0: Unemployment and minimum income benefits (2024).
- Ferraioli, Francisco, «Carga administrativa y administración digital», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 194, 2026.
- Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, Proyecto Acceso Vital.
- Moynihan, Donald P.; Herd, Pamela, y Harvey, Hope, «Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions», Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 2015.
- Muñoz-Higueras, Diego; Fuenmayor, Amadeo, y Granell, Rafael, «Cuantificación del non-take-up en los programas de Rentas Mínimas de Inserción autonómicos en España», CIRIEC-España, 113, 2025.
- Picado Valverde, Eva María et al., «Paternalismo institucional y aporofobia en la atención a mujeres sin hogar», Azarbe, 15, 2026.
- Tribunal Constitucional, STC 32/2024, de 28 de febrero.